Enfin un contrôle européen des banques ?
L’accord enfin conclu, non sans mal, au Sommet européen le 29 juin dernier est un vrai progrès vers une solidarité et une gouvernance renforcées de la zone euro – les marchés, si volontiers « eurosceptiques », semblent le reconnaître. Écoutez dans cette émission notre chroniqueur Philippe Jurgensen décortiquer pour vous, avec sa sagacité et son sens de la pédagogie habituels, les multiples aspects d’une "union bancaire" à la fois espérée et redoutée par les européens.
_ L’un des aspects essentiels de cet accord est ce qu’on appelle « l’union bancaire ». Il s’agit de dispositions qui visent : à alimenter directement les banques en difficulté avec les ressources communautaires du FESF[[Le Fonds européen de stabilité financière a été mis en place et doté de 500 Mds d’€, auxquels s’ajoutent 250 milliards du FMI. A partir du 1er juillet 2012, il est en principe relayé et en fait complété par le Mécanisme européen de stabilité (MES), plus souple et également doté de 500 Mds d’€. L’accord prévoit également que ces deux fonds de secours européens pourront acheter directement de la dette des États-membres sur les marchés, pour faire baisser son taux d’intérêt.]] et du MES (sans passer par les budgets d’États déjà surendettés) ; à mutualiser partiellement la garantie de nos dépôts bancaires ; et à réguler au niveau de la zone euro le secteur financier – banques et assurances. C’est principalement ce dernier aspect, souvent moins mis en lumière, que je vais commenter pour vous.
La nécessité d’un resserrement des contrôles est indéniable. Le second procès de J. Kerviel, ce trader qui a réussi à faire perdre à lui seul 5 milliards d’euros à une banque puissante et en principe bien gérée comme la Société Générale, vient de le rappeler à tous. Avant et après lui, les alertes du même type se sont multipliées : on se souvient du « trader fou » qui a fait perdre des milliards, au tournant de ce siècle, à une banque aussi bien organisée qu’HSBC ; l’an dernier, le Crédit Agricole laissait, lui, quelques centaines de millions dans des opérations mal surveillées de sa salle des marchés ; tout récemment, J.P. Morgan, célèbre banque d’affaires américaine restée jusque-là largement à l’abri de la crise, a perdu entre deux et cinq milliards de $ sur des opérations de trading d’une petite équipe à Londres, qui ne rendait de comptes qu’à la Direction générale…
Plus grave, de nombreuses banques se sont retrouvées en banqueroute ou en quasi-faillite, obligeant les États à venir à leur secours pour des montants colossaux aux frais du contribuable[]. Les citoyens islandais et irlandais en particulier ont payé cher les risques insensés pris par leurs banques, mais ils sont loin d’être les seuls : aux États-Unis, la faillite de Lehman Brothers en octobre 2008 puis le coûteux sauvetage d’AIG ont été suivis de nombreuses autres cas[[Bear Stern, Washington Mutual, Wachovia, Citibank, Merril Lynch, font partie des nombreux établissements qui ont dû être soutenus ou repris en catastrophe par d’autres.]] ; en Europe, outre les Grecs et les Portugais, les Britanniques ont dû payer lourdement pour sauver Northern Rock, la Royal Bank of Scotland et le Lloyd’s, les Espagnols pour leurs caisses d’épargne et tout dernièrement pour Bankia[[Leur facture totale, qui sera, moyennant conditions, directement financée par les mécanismes européens de stabilité selon l’accord qui vient d’être conclu au Sommet européen, dépassera 60 millards d’€, dont 23 à 26 Mds pour le seul cas Bankia.]], les Belges pour Fortis et même les Allemands pour leurs banques régionales …
Du côté français, si nos grandes banques généralistes sont restées largement à l’abri (les avances temporaires consenties par l’État en 2009 ont été même remboursées avec bénéfice pour les finances publiques), la défaillance spectaculaire de Dexia continue à défrayer la chronique : cette banque de prêt aux collectivités locales, qui s’était lancée à tout va dans les opérations financières à risque, oblige la France, le Luxembourg et surtout la Belgique à consentir des dizaines de milliards d’€ de garanties, qui s’ajoutent à la dette publique…
Ces leçons n’ont pas toujours semblé être pleinement comprises. Après quelques actes de contrition[[Voir le cas récent de James Dimon, le patron de J.P. Morgan, qui après des années de lobbying intense contre les nouvelles régulations proposées et après avoir tenté dans une première phase de nier les défauts de surveillance dans sa banque, a fait (en partie) amende honorable dans sa déposition devant la commission d’enquête du Congrès des États-Unis.]], on a vu les opérations à risque redémarrer, certes à un rythme plus lent ; et les rémunérations des dirigeants du secteur, en moyenne nettement supérieures à celles des patrons de l’industrie, sont restées bien souvent disproportionnées. Il a fallu les récentes « révoltes d’actionnaires », y compris dans les pays anglo-saxons, pour obliger certains dirigeants trop gourmands à reculer, voire à démissionner.
Face à ces coûteuses dérives, il n’est pas étonnant qu’un peu partout on se soit dit « plus jamais ça ». Mais comment faire pour éviter les dérapages sans étouffer une activité qui reste vitale pour le fonctionnement du reste de l’économie, et représente par elle-même de nombreux emplois et une part non négligeable du produit national[[Cette part est même dominante au Royaume-Uni, qui a constamment donné la priorité au renforcement de la « City » ; les activités financières y représenteraient plus d’1/6ème du PIB. En France, les secteurs de la banque et de l’assurance représentent chacun environ 300 000 emplois directs, soit ensemble près de 5% du total des emplois marchands.]] ? Il y a heureusement des moyens d’actions, qui ont progressivement été mis en œuvre, certains au niveau international, d’autres au niveau européen. Égrenons-les :
- A) La séparation des activités à risque. Cette première précaution consiste à interdire ou à limiter la prise de risques spéculatifs[[La définition des activités spéculatives peut bien entendu varier. En principe, il s’agit au départ d’opérations de couverture destinées à assurer des risques réels ; mais ces opérations tendent à se multiplier sans garder contact avec la réalité sous-jacente, et l’utilisation de « l’effet de levier » (emprunt des fonds à investir) fait courir des risques disproportionnés. En pratique, on peut y ranger la gestion de « hedge funds » et une bonne partie des titrisations et des opérations sur CDS (credit default swaps) ou sur produits dérivés (swaps de taux ou de change, couvertures à terme, options, etc.).]] par la partie des banques commerciales qui gère les dépôts du public, afin de mettre ceux-ci à l’abri. Elle existe sous deux formes actuellement concurrentes : la «règle Volcker[[Du nom d’un célèbre banquier central, longtemps président du Federal Reserve System américain, devenu conseiller du président Obama.]]», qui limite strictement les engagements spéculatifs pris « pour compte propre » par les banques sur les marchés financiers ; et la règle «Vickers», plus stricte car elle impose une séparation complète des activités de banque de détail et de banque d’investissement[[Cela peut se faire en filialisant dans un établissement distinct soit la partie banque de détail, soit la partie banque d’investissement.]]. La règle Volcker a été en principe adoptée aux États-Unis en 2011 dans le cadre de la loi «Dodd-Franck[[La loi Dodd-Franck est un texte complexe et ambitieux (un millier de pages) qui révise l’ensemble de l’organisation et de la supervision du système financier aux USA. Elle a été votée par le Congrès en 2010, mais la sortie de ses textes d’application tarde du fait de l’opposition des Républicains et du lobby bancaire.]]», mais sa mise en œuvre se heurte à une forte résistance des intéressés. La règle Vickers, reprise du «Glass-Steagall Act» américain[[Cette loi adoptée sous l’administration Roosevelt au cœur de la Grande Dépression, en 1934, est restée en vigueur jusqu’au milieu des années 90. La vague de libéralisation des services financiers a alors amené à la démanteler.]], s’appliquera au Royaume-Uni, mais...seulement en 2019 ! On ne peut s’empêcher de penser que d’ici là, bien d’autres accidents coûteux ont le temps d’arriver. Entre ces deux systèmes, le reste de l’Europe hésite encore, avec une préférence des banques françaises, attachées au modèle de « banque universelle », pour la formule américaine. Elles ont sans doute raison[[Voir dans la revue Commentaires, n° 138, été 2012, l’article de J. de Larosière sur ce sujet.]], mais le choix reste en suspens ; il faudra pourtant bien trancher.
- B) Les précautions supplémentaires pour les établissements « systémiques » . L’idée est ici de prévenir la contagion des difficultés d’un grand établissement financier à l’ensemble des autres. La défaillance d’un acteur financier majeur, partenaire et/ou garant des autres, risque en effet, par une sorte de réaction en chaîne d’entraîner dans la faillite l’ensemble du système financier international et, partant, de bloquer le fonctionnement des économies. Pour mieux surveiller ces établissements, un « Conseil de stabilité financière » mondial et un Conseil Européen des risques systémiques[[Le CERS, dont le rôle est encore relativement flou, doit intervenir en cas de menace de crise pour faire prendre des mesures de prévention par les autorités de contrôle européennes et nationales.]] ont été créés. Ces organes devraient faciliter des alertes précoces[[Une autre idée avancée, celle de fractionner les grandes banques, comme les lois antitrust américaines l’avaient imposé autrefois pour la Standard Oil ou les « Bell Companies », a vite été abandonnée, chaque pays tenant à ses « champions ».]]. Par ailleurs, un consensus est apparu sur la nécessité de définir des règles de sécurité renforcées pour les établissements qui sont jugés trop importants pour échouer (« too big to fail ») - et qui obligent donc les États à venir à leur secours en cas de faillite. La liste de ces établissements systémiques (on en compte une trentaine en Europe) a été publiée. On peine toutefois à préciser la nature des «coussins de sécurité» supplémentaires attendus de ces banques systémiques[[Le FSF (« Financial Stability Forum ») demande qu'un supplément de fonds propres soit imposé à ces établissements « systémiques », mais les intéressés progressent vigoureusement contre une telle distorsion de concurrence. D'autres modalités sont envisagées, comme la rédaction a priori d'un « testament » décrivant les modalités de démantèlement ordonné d'un établissement en cas de faillite.]] : s’il s’agit uniquement, comme cela semble se dessiner, d’ajouter un matelas supplémentaire de fonds propres, il n’est pas sûr que cela prévienne réellement le risque, mais cela créera inévitablement des distorsions de concurrence tout en freinant encore davantage le financement de l’économie[[Plus les banques doivent mettre de fonds propres en face de leurs prêts, moins il devient attractif de consentir des concours à l’économie…]].
- C) Les nouvelles règles prudentielles. Des ratios renforcés de fonds propres ont été définis par les accords dits « Bâle III » ; ils devaient s'appliquer à toutes les banques[[Avec la conséquence très fâcheuse, contrepartie du supplément de prudence souhaité, de décourager les placements en actifs longs comme les obligations d'entreprise, les actions ou le capital- risque, pourtant les plus utiles économiquement.]], y compris aux américaines, progressivement à partir de 2018 ; en réalité, la pression des marchés a conduit les banques européennes à les appliquer par anticipation, dès cette année le plus souvent (tandis que les Américains sont plus en retard)[[Le Sommet de Toronto, en juin 2011, parlait seulement de « dispositions progressives tiendront compte des points de départ des pays et des circonstances qui leur sont propres »…]].
Ces nouvelles règles de Bâle III (et de Solvabilité 2 pour les assurances[[Les normes de Bâle 3 ne se substitueront complètement aux règles actuelles de « Bâle 2 » qu’en 2017 ; mais en réalité, les banques, poussées par les agences de notation et les marchés, anticipent largement sur leur application. En France, elles entendent s’y conformer dès 2012.]]) améliorent sans doute la sécurité. Elles ont cependant l’inconvénient de pénaliser fortement la détention d’actions, cotées ou non, et donc les concours en capital dont ont besoin les entreprises pour croître et investir. Et les ratios supplémentaires qui vont être imposés pour éviter le retour de crises de liquidités poussent les banques à cesser de jouer leur rôle de « transformation » de dépôts à court terme en prêts à long terme à l’économie. On voit combien la situation est délicate, puisqu’une prudence excessive[[D’autant que rien ne prouve qu’un surcroît de fonds propres permette d’éviter les défaillances : Lehman Brothers disposait de fonds propres abondants, bien supérieurs même aux nouveaux ratins de Bâle 3, avant sa faillite, provoquée par un manque de liquidités.]] et imposée en période de forte aversion aux risques peut conduire à l’aggravation de la crise. L’ampleur de ce phénomène est démontrée par le fait que près des 4/5èmes des liquidités abondantes fournies aux banques par la BCE (mille milliards d’euros !) sont redéposés par celles-ci à la Banque centrale européenne – autant d’encaisses de précaution oisives, qui ne financeront pas la croissance.
- D) La taxe sur les transactions financières. Il s’agit ici de freiner les transactions dangereuses par leur volume et leur volatilité, comme le « trading haute fréquence ». Le Sommet de Bruxelles vient de confirmer la décision des principaux États de la zone euro d’aller de l’avant dans ce domaine sans attendre un hypothétique accord mondial[[La question avait pourtant été mise à l’étude par le G20, mais plusieurs pays importants s’y opposent.]], et même sans subordonner l’entrée en vigueur de la taxe à l’accord des Vingt-Sept. Deux incertitudes demeurent cependant : le nombre minimum de neuf pays volontaires, juridiquement requis pour lancer une « coopération renforcée[[Les coopérations renforcées, formellement prévues par la « Constitution » européenne (Traité de Lisbonne), permettent à une minorité significative d’au moins neuf États-membres de réaliser entre eux des actions communes malgré la non-participation (en principe provisoire) des autres.]]», sera-t-il bien réuni ? Et les modalités de la taxe viseront-elles réellement les opérations les plus déstabilisatrices ? Cet objectif ne serait pas atteint si (comme c’est le cas de la taxe adoptée en France au début de cette année) son assiette excluait les produits dérivés et se réduisait à une sorte de droit de timbre sur les actions[[C’est le système qui a été mis en place en Grande-Bretagne. Pour protéger la City, ce pays s’oppose fermement à aller plus loin.]].
- E) La réforme des rémunérations des acteurs de marché et des dirigeants. Les dérapages passés ont montré la nécessité de limiter bonus et primes tout en les liant davantage aux résultats globaux et durables de l’entreprise, afin d’éviter la prise de risques excessifs pour des gains à court terme. Des progrès ont été faits dans ce domaine avec la publication de règles et de codes de conduite et le renforcement du contrôle interne. La part variable des salaires a été restreinte, et on s’efforce de les asseoir davantage sur les résultats du groupe que sur ceux d’un individu, d’en différer une partie en la liant aux résultats futurs de l'entreprise[[Par exemple par des clauses dites de « claw-back » permettant de reprendre le bonus versé à tort en cas de pertes futures de l’entreprise.]], d’en verser une fraction en actions, etc. Ces nouvelles règles sont utiles, mais elles ne suffiront pas pour éviter de nouveaux débordements.
- F) Le renforcement de la supervision bancaire est en revanche l’un des pas en avant majeurs qui viennent d’être faits par le Sommet du 29 juin. Un premier effort avait été fait en 2010 lorsque les autorités européennes de contrôle des marchés financiers, des banques et des assurances[[Les 3 Autorités concernées, autonomisées et renforcées à la suite du rapport Larosière, ont débuté leur action au 1/1/2011. Ce sont l’Agence européenne des marchés financiers, l’Autorité bancaire européenne (ABE) et l’Autorité européenne des assurances et des pensions. Sise à Londres, hors zone euro, l’ABE est chargée d’harmoniser les règles prudentielles, de coordonner les superviseurs nationaux (sans pouvoir leur donner de directives opérationnelles, mais avec le pouvoir d’arbitrer d’éventuels conflits entre eux) et d’organiser les tests de résistance (stress tests) des banques.]] (jusque-là seulement consultatives) ont été dotées de réels pouvoirs de coordination et même d’intervention directe dans certains cas. Un fort doute subsistait cependant sur la réalité du renforcement de la sécurité qu’on en attendait, car les autorités de contrôle nationales continuaient à défendre leurs prérogatives. Or elles ont sans doute fait preuve d’une indulgence excessive[[Hypothèses de base trop optimistes sur les effets de la crise et le taux de dépréciation des dettes souveraines, non-prise en compte de situations spécifiques comme la «bulle immobilière» en Espagne.]], car les nouveaux « stress tests » (tests de sensibilité) auxquels ont été soumis les banques n'ont pas vraiment amélioré la prévention : toutes les banques irlandaises les ont réussis peu avant d'entraîner leur pays vers l'abîme ; cette fâcheuse démonstration vient de se répéter dans le cas de l’Espagne…
Le Sommet de Bruxelles a donc décidé de doubler cette supervision, pour ce qui concerne la zone euro où les enjeux de solidarité sont plus forts, par une supervision directe par la Banque Centrale Européenne. Cette nouvelle construction reproduit le modèle français où l’autorité de contrôle prudentiel (l’ACP) est étroitement rattachée à l’Institut d’émission ; elle devrait se montrer plus efficace – du moins quand elle sera effectivement mise en place, ce qui devrait prendre plusieurs mois[[La Commission Européenne doit faire « rapidement » des propositions (législatives) à ce sujet au Conseil, qui doit les « examiner d’urgence avant la fin de l’année ». Le superviseur commun des banques de la zone euro pourrait être une sorte de filiale de la BCE.]].
- G) La mise en commun des moyens d’intervention. Enfin, le couronnement de l’ensemble est la mise en commun au sein de la zone euro des moyens d’intervention pour le sauvetage des banques en difficulté. Désormais, le Mécanisme européen de Stabilité (qui est entré en vigueur le 1er juillet 2012) pourra intervenir directement pour recapitaliser les banques d’un pays membre ; le montant serait, dans le cas de l’Espagne, d’une soixantaine de milliards d’euros. Il s’agit d’une véritable percée[[De plus, le prêt du FESF/MES n’aura pas de priorité de remboursement ; il sera traité « pari passu » avec les autres créances, ce qui est de nature à rassurer les marchés.]], car l’Allemagne notamment exigeait jusqu’à présent que les concours consentis passent par le budget des États concernés, ce qui accroissait d’autant leur endettement, alimentant un cercle vicieux endettement - dégradation des notations et de la confiance – détérioration du bilan des banques du pays concerné - besoin d’un nouveau sauvetage…
Il faut souligner cependant que ce grand progrès reste assorti, à juste titre, d’une conditionnalité stricte : les banques n’obtiendront ce concours communautaire qu’une fois la supervision commune mise en place, et en contrepartie d’engagements précis et vérifiables de leur part sur les efforts de redressement à consentir.
Ainsi, l’accord enfin trouvé au Sommet européen pour constituer une Union bancaire semble offrir des réponses véritables, quoiqu’encore incomplètes, aux nécessités d’une supervision bancaire plus efficace. Le besoin était patent, on l’a vu.
Il reste à espérer que ces bonnes intentions ne s’enliseront pas, comme souvent, dans le jeu des intérêts contradictoires et des déclarations combatives à l’intention de l’opinion publique de chacun… Il me semble cependant que la manière intelligente dont les différences d’approche ont été résolues, avec deux niveaux différents – une supervision bancaire plus étroite au niveau des « 27 » pays de l’UE, et une mise en commun du contrôle et des moyens d’action par les pays de la zone euro, dans le cadre d’une « coopération renforcée » avec intervention de la BCE - offre un modèle viable pour l’avenir.
Texte de Philippe Jurgensen
En savoir plus :
Philippe Jurgensen est professeur d’économie à l’IEP de Paris et inspecteur général des finances.
Quelques ouvrages de Philippe Jurgensen :
- Écu, naissance d’une monnaie, éditions Jean-Claude Lattès, 1991 – Ouvrage lauréat du Prix de l’Académie des Sciences Morales et Politiques
- L'Euro pour tous, éditions Odile Jacob, Paris, février 1998
- Le Guide de l'euro pour tous, éditions Odile Jacob, Paris, 2001
- L'Erreur de l'Occident face à la mondialisation, éditions Odile Jacob, Paris, 2004
- L'Économie verte, éditions Odile Jacob, 2009
- Retrouvez toutes les chroniques de Philippe Jurgensen
- Sur cette même problématique, écoutez aussi les chroniques finances de Jacques de Larosière, dont Comment les efforts de la zone euro pourraient rassurer les marchés financiers